Gestão pública: fiscalização dos contratos de obras públicas por meio dos conselhos populares.
Especialista em Direito Público CELER/SC
Graduada pela Anhanguera Passo Fundo
Advogada,
RESUMO
Este estudo visa aclarar a autoridade dos conselhos populares, organizados pela sociedade civil, como forma de efetivar a transparência da fiscalização da gestão de obras públicas. Comparando casos concretos julgados pelo TCU e TCE sem e com a ação dos conselhos populares, identificando os principais limitadores referentes à efetividade da ação dos conselhos populares, como entidade fiscalizadora das ações de gestão pública, através de uma abordagem descritiva e explicativa sobre o tema a partir de dados coletados em materiais já publicados, constituídos de referenciais bibliográficos, artigo de periódicos e textos disponibilizados na Internet, publicações existentes que traduzem a problemática da gestão pública e a fiscalização dos contratos administrativos.
Palavras-chave: Administração Pública; conselhos populares; fiscalização; obras públicas.
ABSTRACT
This study aims to highlight the importance of the action of popular councils, organized by civil society, in order to effect the transparency of supervision of public works management. Comparing actual cases tried by TCU and TEC with and without the presence of popular councils, identify the main limiting the efficacy of the action of popular councils as supervisory body of public management actions through a descriptive and explanatory approach on the subject from the data collected on materials already published, made up of bibliographic references, journal article and texts available on the Internet, existing publications that reflect the issues of governance and oversight of government contracts.
Keywords: public administration; popular advice; supervision; public works
INTRODUÇÃO
Tendo em vista o crescimento de contratações de particulares com a administração pública, mostra-se importante verificar a responsabilidade em fiscalizar os contratos firmados, no intuito de minimizar os danos causados à população, em razão dos vícios ou defeitos ocultos nas obras. Isso porque, ao contratar serviços de terceiros, o gestor público tem a obrigatoriedade legal de primar pelo serviço contratado eficiente. Dentre as formas de contribuir para que tal ocorra, talvez, a mais eficaz esteja no engajamento da população, por meio dos conselhos populares de fiscalização, criados após a Constituição Federal de 1988, que se impõem na luta contra o desperdício de dinheiro público e, com isso tornar a administração pública mais eficiente, uma vez que se exige cada vez mais do gestor público ter como meta a eficiência dos contratos efetivados.
Demanda salientar a relevância do direito administrativo na vida da sociedade, especialmente por esta colocar sob a responsabilidade de uma determinada pessoa bens de domínio da coletividade, a fim de que o administrador zele, governe e gerencie os serviços oriundos daqueles bens postos sob a sua tutela e competência.
As necessidades da população ultrapassam o conceito de crescimento econômico como um fim em si mesmo. Aspectos diretamente relacionados com a melhoria das condições de vida das pessoas e com a possibilidade de fazer uso de suas liberdades em que se observam as condições essenciais de vida digna, obtidas por meio de políticas públicas direcionadas ao bem estar da população ocupam o mesmo espaço.
1 Gestão pública, fiscalização e conselhos populares.
1.2 Administração Pública a partir do princípio da eficiência
Em meio aos diversos comportamentos presentes em uma sociedade, surge a necessidade de evitar ou gerenciar conflitos e tornar suportável a convivência entre as pessoas, visto que a todas cabem os mesmos direitos e os mesmos deveres perante a lei.
Os princípios constitucionais se caracterizam como os valores supremos e estruturais do ordenamento jurídico nacional. Em verdade, definem todas as diretrizes e interpretações da legislação pátria em razão de sua condição normativa especial, promovem a coesão e a unidade interna de todo o sistema, aqui abordada com enfoque na administração pública.
Gasparini refere que “administração pública é toda a atividade do estado que não seja a legislativa e judiciária” (1989, p. 28). Somado a esse conceito, o princípio da eficiência no que tange à gestão pública e sugere duas vertentes:
a primeira é organizar e estruturar a máquina estatal para torná-la mais racional para que as necessidades da sociedade sejam alcançadas de forma mais satisfatória e a segunda, é regular a atuação dos agentes públicos buscando que esses tenham um melhor desempenho possível a fim de atingirem os melhores resultados (MARTINS, 2012, p. 2).
Seguindo o mesmo raciocínio, Silva (2002) assinala que por eficiência na administração pública se compreende a organização racional dos diferentes recursos de que a administração dispõe, sejam eles humanos, materiais, ou institucionais sempre voltados para a prestação de serviços públicos de qualidade primando pelas condições econômicas e pelo tratamento de igualdade dos consumidores.
Aliada a essas afirmações sobre o princípio da eficiência na esfera administrativa, a Constituição Federal, em seu artigo 37 lista os princípios que devem ser seguidos pelo gestor público, estabelecendo que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (BRASIL, 2013).
O doutrinador Pereira (2012) enfatiza que, para a estruturação de uma gestão por resultados que realmente alcance os fins desejados, faz-se necessária uma agenda de ações e, citando Makón, elenca como principais itens:
Foco nos resultados; políticas públicas formuladas a partir de processo de planejamento governamental; caráter descentralizado da tomada de decisões; flexibilização de recursos com cobrança de responsabilidade de gestores; utilização de planejamento estratégico nas organizações públicas e otimização dos processos administrativos; metodológicas no processo de formulação do orçamento público; sistemas de informação que forneçam subsídios para a tomada de decisão e mensurem os recursos na obtenção dos resultados (sistemas de apuração de custos); sistemas de monitoramento da gestão, prestação de contas e avaliação; desenvolvimento de indicadores que permitam medir o impacto da ação governamental e indicar os desvios para introdução de medidas corretivas (2012, p. 3).
O momento político que o mundo está vivenciando é propício para que a gestão pública seja mais eficiente e se aproveite do princípio da eficiência para avançar em sua forma de administrar o dinheiro público. O mundo está passando por radical transformação social e econômica, que atinge todos os setores, inclusive as instituições governamentais, que deverão reinventar-se para se adaptar à nova realidade. Esse novo cenário exige um novo modelo de gestão pública, integrado e voltado para a excelência, respeitando suas características e particularidades. O novo modelo, denominado “GRP – Government Resource Planning” ou Sistema Integrado de Gestão Pública tem como foco o gestor público, o elemento chave para a mudança. O GRP fornece ao gestor público um painel de controle, fortemente baseado em fatos e dados, permitindo tomar decisões com respostas rápidas e eficazes, mesmo com recursos financeiros e humanos escassos. (WOLYNEC, 1990).
Os serviços públicos prestados devem vir ao encontro dos anseios da população, no que tange à sua eficiência, perdurando por um tempo necessário e razoável pelo custo que demanda dos cofres públicos. Ou seja,
A qualidade do serviço público não é mensurável pela “conquista de um mercado de clientes”, já que enquanto serviço têm as repartições um universo de clientes já definido. No entanto, a não correlação como o mercado não isenta o serviço público de ser executado com qualidade, atendendo, desta forma os objetivos em função dos quais foi instituído como serviço público a ser prestado à sociedade por definição desta mesma sociedade ao longo de sua trajetória (DEMING, 1990, p. 5).
Enquanto Sen (2010) busca estabelecer uma nova compreensão acerca dos conceitos de miséria, pobreza, fome e bem-estar social como fatores do desenvolvimento em contraposição ao entendimento que associa o desenvolvimento somente aos aspectos ligados ao crescimento do produto interno bruto, rendas pessoais, industrialização, avanço tecnológico ou modernização social, quando considerados isoladamente. Ainda, aborda os fatores geradores das liberdades constitutivas e instrumental como o meio fundamental para o desenvolvimento.
Sen (2010) caracteriza as liberdades em liberdade constitutiva e liberdade instrumental ao passo em que a primeira refere-se às liberdades substantivas, que são as competências elementares como ter condições de evitar privações, ter participação política e liberdade de expressão, enquanto a segunda diz respeito à liberdade que as pessoas têm de viver de acordo com as próprias escolhas. Ambas relacionam-se entre si, contribuindo uma para com a função da outra, contemplando as expectativas do cidadão em relação ao processo de desenvolvimento econômico e social.
Ainda no olhar de Sen (2010), é plausível que administração pública busque não apenas aprimorar a eficiência dos órgãos públicos, como igualmente fortalecer a posição do indivíduo diante do Estado, dando a ele efetiva participação, com voz e vez nas decisões sobre as matérias de interesse da coletividade.
A liberdade proveniente desta disposição encontra respaldo nos próprios atos livres dos agentes que se refletem na capacidade de participar dos desígnios sociais e da tomada de decisões públicas que impedem o progresso destas oportunidades, podendo ampliar muito mais sua própria liberdade.
Considerando que a própria Constituição da República instituiu mecanismos de controle, entre os quais o princípio da eficiência, vinculando o agente público ao cidadão, a administração pública não pode desempenhar suas atividades sem se preocupar com o interesse da coletividade e consequentemente com o respeito às liberdades individuais, representa um desafio em concretizar o princípio da eficiência sem negligenciar da observância da legalidade.
1.2 Fiscalização na Administração Pública
O momento político-social da atualidade evidencia os anseios da população em transformar o Estado num aparelho eficiente para a prática da cidadania, assim como de aderir a um modelo de administração pública em que o poder que emana do povo seja refletido nas atividades administrativas.
Paladini (2000) enfatiza que, ainda hoje, o que leva à busca pela melhoria na qualidade do serviço público prestado à população é a possibilidade para o político de reeleger-se. São aspectos que levam o poder público a se interessar em discutir qualidades e produtividade que, além da possibilidade de reeleição, somam-se os relacionados à dificuldade financeira e o forte apelo de melhorias que a qualidade desperta.
Logo, discutir sobre fiscalização implica evidenciar a Constituição Federal de 1988 que, em seu artigo 174, diz que o Estado deve fiscalizar na forma da lei. Ou seja, “como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado” (BRASIL, 2013).
Já o artigo 175 do mesmo dispositivo legal, reafirma que as contratações da Administração Pública, devem ocorrer por meio de licitação e firmados por contratos, sendo que estes devem ser fiscalizados. Dessa forma, “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos” (BRASIL, 2013).
O legislador foi além e elegeu como ferramenta para garantir a legalidade e a eficiência na gestão pública, a Lei n. 8.666 de 1993, denominada de Lei das Licitações, como instrumento garantidor de que os princípios constitucionais sejam respeitados. Nessa lei, estabelecem-se regras para comprar ou vender bens públicos, como pode ser verificado em seu art. 1º, que dispõe sobre “normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (BRASIL, 2015).
Em seu parágrafo único, o art. 1º da Lei 8.666/93 expressa que se subordinam
[…] ao regime desta lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (BRASIL, 2015).
Partindo do teor dessa lei, Justen Filho (2014) define licitação como meio de proteger a gestão pública dos que querem obter vantagens ao vender ou comprar da gestão pública. Ou seja, é o procedimento administrativo destinado a selecionar, de acordo com critérios objetivos predeterminados, a proposta de contratação de mais vantagem para a administração, assegurando-se a ampla participação dos interessados, com observância de todos os requisitos legais exigidos.
Justen Filho (2014) afirma que a contratação implica um acordo de vontades com efeitos vinculantes, de que participa a administração pública, cujo objeto consiste em uma prestação de dar, fazer ou não fazer algo economicamente viável. Nesse sentido, o autor destaca a relevância econômica de se contratar com o particular, visto que a administração não precisa adquirir a propriedade de bens ou instrumentos necessários para atender as necessidades da população. Dessa forma usa-se o valor direto na execução do serviço ao invés de ter que dispor de parte para adquirir maquinário, por exemplo, reforçando a importância dos contratos administrativos.
Esclarece ainda Justen Filho (2014) que não se pode esquecer das ideologias contemporâneas que defendem a redução do aparato estatal, seguindo a orientação preconizada pela Ciência da Administração de ampliar a eficiência dos recursos públicos. Essa orientação mostra-se como a forma mais economicamente vantajosa para que o Estado promova a contratação de particulares para a execução de atividades necessárias à satisfação das necessidades coletivas.
Ao invés de adquirir a propriedade de bens e instrumento necessários à execução de serviços e a satisfação de necessidades coletivas, o Estado busca amparo na iniciativa privada. Nesse viés, o contrato administrativo apresenta-se como o instrumento essencial por meio do qual o Estado estabelece relacionamento com os particulares para que possa obter bens e serviços de que necessita.
1.3 Conselhos Populares na Administração Pública
A participação popular na esfera da administração pública, considerada num sentido amplo, satisfaz à forma pela qual a intervenção de terceiros praticada em favor dos interesses da coletividade quando da contratação com particulares para a execução de obras públicas.
A fiscalização, por sua vez, estampa-se na Constituição Federal nos artigos 70, e 71, estabelecendo normas com a finalidade de evitar o desvio de dinheiro público (BRASIL, 2013). Encontra-se também prevista expressamente na Constituição do Estado do Rio Grande do Sul a obrigação de fiscalizar por meio de conselhos populares em seu art. 19 e seus incisos. Ou seja,
[…] a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado e dos municípios, visando à promoção do bem público e à prestação de serviços à comunidade e aos indivíduos que a compõe, observará os princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade, da legitimidade, da participação, da razoabilidade, da economicidade, da motivação […] (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 7, de 28/06/95) (RIO GRANDE DO SUL, 2015).
O princípio da eficiência é o meio legal para se atingir a eficácia nas contratações feitas pela administração pública, que “tem como conteúdo a relação meios e resultados” (SILVA, 2002, p. 651). Sendo assim, a licitação seria o meio para que os contratos realizados pelo órgão estatal sejam eficazes, tanto no que diz respeito à sua qualidade do serviço prestado, quanto aos impactos econômicos.
Para reforçar esse pensamento, Morais e Bridi (2014) expõem que as licitações e contratações administrativas deveriam eleger a proposta mais vantajosa, aquela que direta ou indiretamente, esteja apta a oferecer o menor impacto negativo ao meio ambiente e simultaneamente, os maiores benefícios econômicos e sociais.
Partindo do pressuposto da transparência pública, a fiscalização das contratações e a execução desses contratos feitos pela administração pública inserem-se na ordem constitucional fiscalizada por conselho, sendo, conforme aduzem Morais e Bridi (2014), a licitação seu instrumento de efetivação, por ser meio de informação pública.
Nesse contexto, insere-se o controle social que, conforme os argumentos de Dropa (2004), devem ser feito pela comunidade para que se cientificar de que o ato do administrador público está sendo realizado de acordo com o que estabelece a lei.
Acentua ainda que hoje se verifica uma parcela da sociedade cada vez maior, e também do setor privado que se envolvem em atividades de interesse público, enquanto o Estado, muitas vezes, desconsidera prestação de alguns serviços de forma direta, passando a exercer apenas o papel de regulador e fiscalizador. Dessa forma, a própria população necessita exercer o controle sobre o interesse público que passou a gerir, compartilhando tal responsabilidade com o Estado. Assim, impõe-se a concretização de um modelo de gestão pública que mostre uma relação com a sociedade, pautada pela livre e transparente circulação de informações. Isso implica a publicização dos atos administrativos e o controle social das ações do governo, levando a uma maior participação popular no processo de gestão, a partir da formulação das políticas públicas, passando pela sua efetivação e posterior avaliação. (DROPA, 2004)
Na concepção de Sen (2010), ter a opção de escolher ou possuir ou ser algo ou alguma coisa, não significa, necessariamente, possuir ou ser o que se escolheu, mas também, possuir os meios satisfatórios de aproximar-se ao que se escolheu. Esses meios podem ser concretizados pelos conselhos populares.
Na acepção de Dropa (2004), nessa perspectiva, o Estado deve insistir na promoção de uma verdadeira ampliação do contato com a sociedade civil, observando princípios de descentralização das decisões e se aproximando dos cidadãos, visualizando-os como clientes e não como meros pagadores de impostos. Por isso, é fundamental redirecionar o funcionamento dos órgãos públicos para o fornecimento de informações à sociedade. Nesse sentido, vale considerar o exemplo on-line promovido pelo Tribunal de Contas da União, que demonstra como se deve investir em projetos que ampliem a participação e a compreensão da sociedade sobre as ações da máquina administrativa.
De acordo com Justen Filho (2014), é ao agente administrativo que cabe acompanhar o desenvolvimento da atividade do particular, mostrando as ocorrências de relevância, com documentos com equívocos a serem corrigidos. Não incumbe, nesse sentido, ao agente a faculdade de intervenção, mas apenas transmitir anotações às autoridades competentes, para que tomem as medidas adequadas.
Na gestão pública, a eficiência, como vetor de desenvolvimento, está relacionada ao impacto social que procura identificar os efeitos produzidos sobre uma população-alvo de programas sociais desenvolvidos pelos governos estaduais e municipais. A eficácia, por sua vez, propicia que as instituições avaliadas respondam às pressões por transparência, demonstrando que resultados estão sendo alcançados.
Assim, na acepção de Lima (2014), a eficiência pauta-se pela atuação administrativa que promove de forma satisfatória os fins em termos quantitativos, qualitativos e probabilísticos. Para que a administração mostre concordância com o dever de eficiência, não basta escolher meios adequados para promover seus fins. Esse dever exige muito mais do que mera adequação, ou seja, há que se apresentar satisfatoriamente na promoção dos fins atribuídos à administração. Há também que escolher um meio adequado para promover um fim.
Considera Lima que a participação popular, como ação coletiva na gestão bem como o controle são instrumentos que vem
[…] diminuindo as irregularidades e melhorando a resolução de problemas, tornando mais eficiente e eficaz o gerenciamento e a execução de políticas públicas e de instituições públicas governamentais, trazendo mais transparência e clareza, e gerando maior fiscalização em relação às atividades desenvolvidas, aos recursos e aos serviços direcionados ao setor público (LIMA, 2014, p. 1).
Nesse sentido, é fundamental a observância da aplicação dos princípios da eficiência e da eficácia, elencados na Constituição Federal de 1988, quando for operado o controle administrativo na atividade pública, visualizando as necessidades e direitos precípuos do cidadão.
Sen (2010) entende o sistema político democrático efetivo como uma forma de liberdade política, que por si só, seria capaz de fortalecer os demais tipos de liberdades relativas à diminuição de casos de fome, entre outras calamidades econômicas. Ao contrário do que se vê frequentemente em países com regimes ditatoriais evidenciando a conexão que as liberdades possuem entre si.
2 A viabilidade dos conselhos populares, pelo seu baixo custo financeiro e pelo retorno de uma maior efetividade de fiscalização.
No Brasil, a participação popular por meio de conselhos, tem como baliza os movimentos na área da saúde e educação que levam a administração pública a buscar alternativas para gerenciar eventuais crises em seus sistemas.
Dallari (1996) entende a participação popular prevista na Constituição Federal de 1988 como um princípio intrínseco à democracia, através do qual os indivíduos, grupos e associações, fazem valer o direito não apenas à representação política, mas também ao conhecimento e à defesa de seus interesses. Permitem ainda, a atuação e a efetiva intervenção na gestão dos bens e serviços públicos ao tempo em traz os sujeitos para debates de interesses da coletividade.
Ao se tratar de desenvolvimento enquanto expressão da liberdade Sen (2010) considera a autoridade das instituições deliberativas para a caracterização do desenvolvimento, que é “um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam” (SEN, p. 52), uma vez que a fiscalização dos serviços públicos por parte da sociedade civil através de conselhos populares representa uma contribuição e um avanço para o exercício da democracia.
A relação decorrente dos ideais de democracia e desenvolvimento constituem um elemento essencial do processo de desenvolvimento que fortalece o processo democrático alargando as competências para a contribuição dos indivíduos para com a construção da liberdade como fator essencial do convívio social, além de se estabelecer senso de responsabilidade entre a população e poder público. (SEN, 2010)
Essa concepção de conselho popular encontra suas raízes na adequada compreensão de cidadania moldada pela Carta Magna de 1988 que vai além da visão aberta dos direitos políticos e civis que perfilha o indivíduo como integrante de uma sociedade, cujo funcionamento estará submetido aos anseios populares, alicerçado pelos propósitos do Estado Democrático de Direito. (SILVA,1992).
A ação dos conselhos com a participação popular, é um exercício efetivo da democracia por meio do qual a administração pública e sociedade estão conectadas continuamente permitindo à população maior liberdade de controle e influência sobre o governo o que incide abertamente na efetivação dos direitos fundamentais.
Nesse sentido, é importante destacar o papel dos conselhos populares na efetivação de uma prática fiscalizadora, no que tange, em especial, aos contratos. Esses conselhos, na visão de Gohn (2001), caracterizam-se por instrumentos de pressão, representação e participação, com potencial de transformação política. Podem possibilitar, assim, que representantes da população, escolhidos para tal mostrem condições para a vigilância das agências governamentais.
Entende Teixeira (2000) que os conselhos constituem um grande instrumento de democratização do poder e da sociedade, por isso, o desafio é torná-los efetivos.
A composição dos conselhos populares é na maioria das vezes por paridade, ou seja, cinquenta por cento da administração pública e os outros cinquenta por cento por membros de associações e da população em geral, ainda este trabalho é exercido de forma voluntária, restando ao poder público investir apenas em treinamento destas pessoas, para que elas possam exercer suas funções com certa autonomia e conhecimento.
O TCU tem proporcionado de forma gratuita e por meio on-line cursos de formação de conselheiros e fiscalizadores, o que tem se mostrado uma maneira positiva tal iniciativa.
3 Casos julgados pelo Tribunal de Contas da União associados a presença ou ausência dos conselhos populares.
Neste momento, será avaliada a eficiência dos contratos públicos nas obras e serviços do executivo, tendo o poder legislativo com o auxílio do Tribunal de contas, como fiscalizador e o judiciário como garantidor, sob o conceito de eficiência tão almejado pela Lei 8.666/93. Além disso, há que se considerarem as formas e os meios de efetivar os princípios constitucionais, firmados pela Constituição Federal, que norteiam a administração pública, para que garantam ao cidadão serviços eficientes e contratos bem executados.
Vale referir, assim, o Acórdão do Tribunal de Contas (TCU), ao expressar indícios de graves irregularidades no que diz respeito a preços, descontos e medições.
Acórdão 1447/2010-Plenário | Relator: WALTON ALENCAR RODRIGUES
ÁREA: Licitação | TEMA: Obras e serviços de engenharia | SUBTEMA: BDI
Outros indexadores: Justificativa, Asfalto, Taxa, Alteração
Nas fiscalizações de obras de manutenção, restauração e conservação rodoviárias, é recomendável que o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT) adote as seguintes medidas: (i) alocar recursos humanos e materiais suficientes, em razão dos valores econômicos envolvidos; (ii) promover o acompanhamento tempestivo, real e efetivo das operações construtivas, para garantir a qualidade dos serviços; (iii) exigir a realização de controles de execução e de ensaios tecnológicos, nas modalidades e frequências previstas em suas normas, por agentes independentes do contratado, para garantir a qualidade dos serviços executados; (iv) medir detalhadamente os serviços realizados, de forma a impedir o pagamento por serviços não realizados; e (v) identificar a responsabilidade das empresas gerenciadoras, fiscalizadoras e construtoras por alterações injustificadas em projetos e contratos (Instrução Normativa MT 1/2007, art. 3º, § 5º) .
Acórdão 2730/2009-Plenário | Relator: WALTON ALENCAR RODRIGUES
ÁREA: Contrato Administrativo | TEMA: Obras e serviços de engenharia | SUBTEMA: Fiscalização
Outros indexadores: Requisito, Conservação, Reforma (Obra Pública), Rodovia
Em análise ao site do Tribunal de Contas da União no link pesquisa de jurisprudência, verifica-se que ao digitar “obras na saúde”, que por sua vez, se submete à apreciação de conselho popular aparecem apenas três acórdãos e ao pesquisar “obras do DNIT”, que não se submetem a conselhos, aparecem treze acórdãos em que se discutem problemas envolvendo desde obra superfaturada até licitações com problemas.
Desta análise é possível chegar à conclusão de que a saúde tem menos problemas na execução de contratos de obras por ter uma maior fiscalização, já que na saúde existem os conselhos populares enquanto que o DNIT não enfrenta a fiscalização formal da população.
Nesta senda, ganha força a confiança na influência que a população devidamente orientada e organizada é capaz de atuar junto ao governo de modo interativo nas diferentes etapas dos projetos, representando com veracidade as diferentes camadas sociais equilibrando os interesses. Por fim, descentralizar o governo, instituindo mecanismos de controle social também para as obras públicas assim como ocorre na área da saúde, aumentam as possibilidades de garantir a transparência dos atos da administração e dos contratos firmados com particulares e evitar a corrupção.
4 Os limitadores referentes à efetividade da ação dos conselhos populares como entidade fiscalizadora das ações de gestão pública.
A formação cultural de nossa sociedade é uma das maiores barreiras, para que os conselhos populares sejam eficientes e consigam desempenhar seu papel de controlar externamente a gestão pública. Ao tratar de participação popular por meio de conselhos nas políticas públicas, devemos diferenciar a participação formal da participação real. Enquanto a primeira se refere à prática de formalidades que só afetam aspectos secundários do processo político, a outra implica de algum modo nas decisões políticas fundamentais. (DALLARI,1996)
A perspectiva da liberdade como fator de desenvolvimento abordado por Amartya Sen (2010) pode ser entendida como um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam, além dos aspectos demostrados pelos indicadores econômicos. As liberdades estão associadas a outros fatores determinantes, como as disposições sociais e econômicas e os direitos civis como a possibilidade de participar das discussões e realizações da administração pública.
Ainda de acordo com a leitura de Sen (2010) o desenvolvimento social requer a dissipação dos fatores responsáveis pelo cerceamento da liberdade, dentre eles, a negligência dos serviços públicos por meio de seus administradores. A ausência de liberdades substantivas relaciona-se diretamente com a pobreza econômica. Por outro lado, a falta de liberdade conecta- se estreitamente à carência de serviços públicos e ao poder de fiscalizar as obras públicas, sempre tão onerosas ao Estado e ao contribuinte.
A atuação dos conselhos populares tem sido reconhecida como ferramenta de efetivação da democracia, justificada por representar um meio da população de auxiliar na definição das políticas públicas e fiscalizar a destinação dos recursos públicos. A condição de agente livre e sustentável emerge como uma máquina essencial do desenvolvimento. (SEN, 2010)
Quando vinculados à administração pública, representam uma estrutura de descentralização administrativa que traz consigo obrigações orçamentárias. Daí a necessidade de que sejam órgãos autônomos, ainda que suas deliberações representem atos administrativos, podem ser avaliados por um outro prisma:
Uma vez sistematizados os principais elementos relativos ao funcionamento prático dos conselhos sociais, já tendo sido trabalhados os aspectos indicativos do seu traço político, propõe-se agora a hipótese de que a operação adequada desses colegiados democráticos serve não só como forte sinalizador das demandas e necessidades fundamentais da comunidade perante o Estado como também, a partir disso, permite a criação de novos direitos para além dos limites burocráticos e administrativos inicialmente pensados pelo poder público; direitos esses que, como visto, antes de meras imposições, também precisa partir de uma razão comunicativa capaz de estimular e fomentar consensos possíveis. (BERCLAZ, 2013 p. 282)
É notório o fato de que a participação da população nos interesse políticos e da criação de novos conselhos para fiscalizar as obras públicas não ocorrerão em curto prazo, não se tem a cultura da participação. Ao contrário, a população está inerte diante da autoridade estatal. Por isso o incentivo à participação popular se faz imprescindível.
Parece claro, por conseguinte, que a ruptura com esse tipo de estrutura societária demanda profundas e complexas transformações nas práticas, na cultura e nos valores do modo de vida cotidiano. Além da subversão do pensamento, do discurso e do comportamento, importa igualmente reordenar o espaço público individual e coletivo, resgatando formas de ação humana que passam por questões como “comunidade”, “políticas democráticas de base”, “participação e controle popular”, “gestão descentralizada”, “poder local ou municipal” e ‘sistema de conselhos’ (WOLKMER, 2012, p. 249)
Cabe salientar a autoridade dos conselhos enquanto instâncias deliberativas de fortalecimento do poder local e da participação popular, a prática participativa desenvolve as noções de respeito acerca da responsabilidade de cada sujeito na fiscalização das ações da administração pública.
Outro grande problema enfrentado pelos membros de conselhos populares é a maneira como chega até eles a informação ou por quem chega, quer dizer, que muitas vezes a informação chega em um grau de complexidade que as pessoas que compõem os conselhos não conseguem interpretar, que dirá entender, principalmente as de ordem econômico-financeira.
A composição dos conselhos populares também influencia nas decisões que são tomadas por seus membros: a chamada paridade, que em muitos casos é imposta por lei, é um dos entraves para o melhor desempenho, pois como que um simples munícipe vai ir contra o pedido ou o gasto absurdo do prefeito, se ele é o presidente do conselho e mais, está presente na reunião que decidirá se foi ou não correto tal ato.
Por fim, fica o pensamento de que o desempenho satisfatório da administração no que tange à correta aplicação de seus recursos em obras públicas está diretamente condicionado à implantação de uma nova forma de fiscalização e participação política da sociedade.
CONCLUSÃO
Diante do estudo realizado entendesse que a gestão pública pode efetivar uma fiscalização eficaz, por meio dos conselhos populares, nos contratos de obras públicas, desde que a formação destes conselhos seja de pessoas que realmente queiram zelar pelo patrimônio público e que a gestão pública não participe na linha de frente destes conselhos, que sua participação seja apenas para informar e formar os componentes dos conselhos populares, pressupondo a descentralização do poder em favor da sociedade por meio da participação popular no controle das decisões tomadas em nome da coletividade.
A Constituição Federal confere ao desenvolvimento a qualidade de um direito fundamental, consequentemente a criação de normas e políticas públicas está intimamente ligada a esse direito que concebe o desenvolvimento como um processo de expansão de liberdades. Isso porque, estas, são necessárias para se majorar as competências dos indivíduos em realizar o que estimam como necessidades coletivas, ou seja, tanto o meio para se atingir o desenvolvimento como liberdade, quanto à própria finalidade da liberdade.
Ainda, está apenas se iniciando os estudos neste campo, muito se tem que evoluir como sociedade para que se possa em um futuro próximo uma gestão pública eficiente e eficaz.
O povo ainda não tem a consciência de que o poder é seu e que ele tem em suas mãos suporte de proteção dos seus direitos, mas que também tem também o dever de cuidar deles, e os conselhos populares é um instrumento poderoso para que se efetive o poder popular.
REFERÊNCIAS
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______. Lei n. 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm> Acesso em: 31 mai. 2015.
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